羅曉

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從以經(jīng)濟建設為中心到以可持續(xù)發(fā)展為中心收藏

 

 

         

從以經(jīng)濟建設為中心到以可持續(xù)發(fā)展為中心

——關于完善國家核心發(fā)展戰(zhàn)略的政策建議

 

國家行政學院公共管理教研部汪玉凱 


 

20世紀70年代末,中國在結束十年政治動亂后,果斷地走上了一條改革開放的道路。這條道路的一個重要標志,就是鄧小平提出的黨的工作重心的轉移和以經(jīng)濟建設為中心的國家核心發(fā)展戰(zhàn)略。

26年來,中國社會雖然歷經(jīng)艱險,波折重重,但是以經(jīng)濟建設為中心的戰(zhàn)略思想始終沒有改變和動搖,這是中國改革開放和經(jīng)濟發(fā)展能夠取得巨大成就的重要原因之一。今天,中國的發(fā)展環(huán)境發(fā)生了重大變化,我們回過頭來重新思考這一戰(zhàn)略選擇時,不由得會產(chǎn)生諸多感慨:一方面對鄧小平的遠見卓識由衷地敬佩,為我們堅持這條發(fā)展戰(zhàn)略給國家?guī)淼木薮笞兓鴳c幸;另一方面也迫使我們思考更深層次的問題,即在國家發(fā)展戰(zhàn)略上,我們要不要與時俱進,用更具時代價值的可持續(xù)發(fā)展為中心替代以經(jīng)濟建設為中心?筆者的回答是肯定的。考慮到這一觀點事關國家發(fā)展戰(zhàn)略的重大選擇,也是號召全國人民實現(xiàn)現(xiàn)代化的動員綱領,因此需要慎之又慎,可以先進行深入的研究和廣泛的討論,然后達成共識。本文作為一種政策建議,進行一些初步的探討。

GDP為中心之痛

在正式討論問題之前,我們首先需要對國家核心發(fā)展戰(zhàn)略這個概念本身,做出明確的解釋。筆者看來,一定時期國家的核心發(fā)展戰(zhàn)略,必須具備三個基本要件,即具有廣泛的社會認同和持久的動員能力;凌駕在同一時期的其他發(fā)展戰(zhàn)略之上,具有靈魂意義;有明確的目標和清晰的內(nèi)涵。按照這一標準,我們下面要討論的以經(jīng)濟建設為中心和以可持續(xù)發(fā)展為中心,都具備這樣的屬性。

正像全世界都廣泛關注的一樣,在改革開放的歷程中,由于中國始終不渝地堅持以經(jīng)濟建設為中心的發(fā)展主旨,從而使經(jīng)濟取得了巨大成功。26年來平均9.4%的經(jīng)濟增長率,足以證明了這一點,以致于當中國正在快速和平崛起的時候,也引起了少數(shù)并不愿意真正希望中國強盛國家的某些恐懼,不斷地散布中國崛起危險論,甚至要蓄意挑起種種事端。但是所有這些輝煌,并不能掩蓋我們發(fā)展中的某些內(nèi)在沖突。對于中國的這種發(fā)展勢頭和經(jīng)濟增長方式,即使國外也有另外的解讀。有的外國經(jīng)濟學家就曾斷言,從過去26年中國對資源的投入和消耗來看,經(jīng)濟增長也許不應該是9.4%,而可能是15%以上;中國未來的經(jīng)濟增長方式如果繼續(xù)過去的資源高投入、高消耗、高污染,那么經(jīng)濟高增長的勢頭是不可能持久的。因為在他們看來,中國目前的經(jīng)濟發(fā)展勢頭以及自身所具有的資源、環(huán)境能力,即使只到2020年,也不足以繼續(xù)支持這樣高的經(jīng)濟增長速度。

國際社會中對中國經(jīng)濟發(fā)展的評價,我們可以不足為據(jù),但我們絕對不能自我陶醉,不正視我們發(fā)展中的問題。事實上,我們在取得經(jīng)濟巨大成功的同時,確實也付出了過高的代價。這些代價,既有我們的一些黨政機關和領導人員對以經(jīng)濟建設為中心的片面理解,把以經(jīng)濟建設為中心,實踐、演變?yōu)橐訥DP為中心,忽略了經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)發(fā)展,出現(xiàn)了明顯的發(fā)展結構的失衡,也有在經(jīng)濟增長的方式上,過度依賴外延式的發(fā)展思路,忽視對資源的合理利用和節(jié)約,忽視對環(huán)境的保護,有些地方甚至繼續(xù)著一條先發(fā)展、后治理的當年西方國家走過的發(fā)展道路,殊不知,在世界發(fā)展到今天,繼續(xù)那樣一條道路要付出的成本是多么的巨大!

值得我們探究的是,什么原因導致我們的少數(shù)地方把原本正確的以經(jīng)濟建設為中心的發(fā)展戰(zhàn)略,演繹成以GDP為中心呢?在筆者看來,理由也許很多,各自也許都有各自的道理,但**主要的大體是兩方面的原因:一是片面理解以經(jīng)濟建設為中心的發(fā)展戰(zhàn)略。認為以經(jīng)濟建設為中心,首先必須把產(chǎn)值搞上去,有了產(chǎn)值增長的速度,才能帶動其他方面的發(fā)展。二是少數(shù)領導人不正確的政績觀以及現(xiàn)行官員選拔制度中的某些不合理因素。換句話說,我們現(xiàn)行的官員選拔、考核、激勵機制,在一定程度上助長了少數(shù)官員一味地去追求產(chǎn)值、數(shù)字,急功近利,甚至做表面文章,搞形象工程,從而在一定程度上,違反了經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律,也使以經(jīng)濟建設為中心的發(fā)展戰(zhàn)略,在少數(shù)地方被扭曲、變形。從這個意義上說,把以經(jīng)濟建設為中心變成以GDP為中心,所帶來的嚴重社會后果,是我們必須高度重視和汲取的,要看到繼續(xù)這樣一條發(fā)展道路,有可能給我們國家?guī)淼木薮箫L險。

歷史性的升華

2003年,中國少數(shù)地方爆發(fā)了“非典”疫情,這對國家和民族無疑是一場災難。當我們靠民眾的力量戰(zhàn)勝了這場突發(fā)的公共衛(wèi)生災難后,我們似乎更加理智和清醒了。有人說,如果沒有“非典”的傳播和蔓延,沒有那場突如其來的民族災難,也許我們提不出以人為本的科學發(fā)展觀,以及我們對過去20多年來發(fā)展道路、發(fā)展戰(zhàn)略的深刻反思。這些看法不無道理。

事實上,就在中國提出“以經(jīng)濟建設為中心”替代“以階級斗爭為中心”的國家發(fā)展戰(zhàn)略,并在這一戰(zhàn)略指導下中國經(jīng)濟社會發(fā)生歷史性變革的時候,早在1987年,聯(lián)合國世界環(huán)境和發(fā)展委員會在《我們共同的未來》一書中就正式提出了可持續(xù)發(fā)展觀。此后,在聯(lián)合國全體成員國的共同努力下,1992年的環(huán)境發(fā)展大會以“可持續(xù)發(fā)展”為指導方針,制定并通過了《21世紀行動議程》和《里約宣言》,正式提出了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。如果仔細研讀這些文件你會發(fā)現(xiàn),可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的核心,是變過去人與自然的對立關系為和諧關系,強調(diào)經(jīng)濟、社會的發(fā)展必須同資源開發(fā)利用和環(huán)境保護相協(xié)調(diào),在滿足當代人需要的同時,不危及后代的利益。這種發(fā)展思路同那種片面強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展的傳統(tǒng)戰(zhàn)略,忽視經(jīng)濟、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的作法形成了鮮明的對比。由此,我們可以肯定地說,可持續(xù)發(fā)展的思想符合經(jīng)濟、社會、環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在聯(lián)系和要求,是人類發(fā)展觀、文明觀上帶革命性的進步。

對于可持續(xù)發(fā)展的思想和戰(zhàn)略,中國政府做出了積極的回應。就在《21世紀行動議程》和《里約宣言》發(fā)表后不久,中國政府組織眾多的部門著手編制《中國21世紀議程-中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》,并于1994年3月在國務院常務會議上正式通過。這標志著中國開始了實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。現(xiàn)在回過頭來看《中國21世紀議程》,應該說依然是一份很有價值和戰(zhàn)略遠見的文件。因為在這個議程中,不僅按照中國的國情,提出了可持續(xù)發(fā)展的總體戰(zhàn)略,如可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略與對策、可持續(xù)發(fā)展立法與實施、費用與資金機制,可持續(xù)發(fā)展能力建設以及團體公眾參與等,而且還對可持續(xù)發(fā)展的具體領域提出了明確的目標和要求。如在社會可持續(xù)發(fā)展領域,涵蓋了人口、居民消費與社會服務、消除貧困、衛(wèi)生與健康、人類居住區(qū)可持續(xù)發(fā)展、防災減災等內(nèi)容;在經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展領域,涵蓋了可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟政策、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟、可持續(xù)的能源生產(chǎn)和消費等內(nèi)容;在資源的合理利用與環(huán)境保護領域,涵蓋了水、土地等自然資源的保護與可持續(xù)利用,生物多樣性保護,土地荒漠化防治以及保護大氣層和固體廢物的無害化管理等。1995年9月,黨的十四屆五中全會莊重地將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略納入了“九五”和到2010年中長期國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃,明確地提出“必須把社會全面發(fā)展放在重要戰(zhàn)略地位,實現(xiàn)經(jīng)濟與社會相互協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展?!边@是黨的文件中第一次使用“可持續(xù)發(fā)展”的概念,也使我國逐步形成了一個具有中國特色的以經(jīng)濟建設為中心,經(jīng)濟與社會、經(jīng)濟與自然相互協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的新型的發(fā)展戰(zhàn)略。在其后黨和國家一系列重要會議和文獻中,都把可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略思想貫穿其中。

綜觀可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出過程以及在中國的貫徹和實施,我們似乎可以得出這樣的結論:就對這一戰(zhàn)略的理解而言,中國無疑是深刻的,否則不可能在第**時間內(nèi)對國際社會提出的這一全新的戰(zhàn)略和理念,作出如此快速的回應;但同時,從我們后來改革開放的實踐來看,我們似乎并沒有真正地把可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略思想、理念貫穿在我們的具體行動中。否則就難以解釋,為什么在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提出和實施之后,我們的經(jīng)濟增長方式似乎并沒有發(fā)生實質(zhì)性的變化,甚至出現(xiàn)了另一種景象。據(jù)資料顯示,從1994年到2004年的10年時間里,中國減少的耕地高達1億畝,尤其是2000年以后出現(xiàn)的圈地風潮,使大量的耕地被占用,目前全國各級政府有400萬畝已圈土地被荒蕪和閑置;短短十年間,全國的基尼系數(shù)快速盤升,由1994年的0.4上升到目前的0.47,這標志著中國社會地區(qū)之間、不同群體之間的貧富差距進一步拉大;2002年以后,全國的能源全面告急,煤氣油電等能源很快成為國民經(jīng)濟發(fā)展的主要瓶頸;與此相聯(lián)系,各地的環(huán)境進一步惡化,直接危脅到我們自身的生存。上述現(xiàn)象說明,雖然1994年后,從理論上我們開始實施可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略,但象征意義大于實質(zhì)意義。

當然,作為一個發(fā)展中國家,中國畢竟是十分務實的。如果你注意觀察中國這些年來走過的發(fā)展道路,也會發(fā)現(xiàn),每當我們的社會經(jīng)濟生活中遇到災難性的事件,或者社會矛盾比較突出的時候,我們的頭腦往往更加清醒,迫使我們進行反思,然后做出帶有戰(zhàn)略意義的重大選擇:

——1998年中國戰(zhàn)勝了百年不遇的特大洪災后,中央果斷地做出了在西部退耕還林的重大決策;

——世紀之交,當沙塵暴不斷地襲擊我國北方絕大多數(shù)地區(qū)、并給人民的生活帶來嚴重危害的時候,國家投巨資開始防沙治沙,改善長期被荒漠化的植被,保護人類**基本的生存環(huán)境;

——當快速發(fā)展的經(jīng)濟,使中國地區(qū)之間、不同群體之間的收入差距拉得過大,引發(fā)一系列社會矛盾和沖突的時候,我們開始高度關注地區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展,先后實施了西部大開發(fā)戰(zhàn)略和振興東北戰(zhàn)略。

如果再加上2003年“非典”疫情對后來我國發(fā)展戰(zhàn)略所產(chǎn)生的影響,我們似乎可以得出這樣的結論:我們現(xiàn)在提出的以人為本的科學發(fā)展觀,以及實行經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略思想,進而提出構建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略目標,與其說是國際社會中可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略思想的影響,倒不如說,是我們自身在改革發(fā)展的實踐中,經(jīng)驗教訓的深刻總結。

需要說明的是,筆者之所以要提出用以可持續(xù)發(fā)展為中心,替代以經(jīng)濟建設為中心,也決不是簡單地把國際社會中形成的可持續(xù)發(fā)展的共識移植到中國來,而是說,我們將要堅持的以可持續(xù)發(fā)展為中心的國家發(fā)展戰(zhàn)略,除了國際社會達成共識的價值外,還會有中國獨特的內(nèi)涵。從這個意義上說,以可持續(xù)發(fā)展為中心不僅是中國改革開放發(fā)展邏輯的必然結果,也是這一發(fā)展戰(zhàn)略在更高意義上的升華。

以可持續(xù)發(fā)展為中心的體制、政策邏輯

如果筆者前面的分析能夠成立,那么,我們有必要進一步明確以可持續(xù)發(fā)展為中心的內(nèi)涵及其中國特色,還需要探討中國堅持可持續(xù)發(fā)展必須具備的制度、體制條件,只有對這些問題有了比較清晰的認識,可持續(xù)發(fā)展的國家發(fā)展戰(zhàn)略才有可能真正成為絕大多數(shù)人的共識。從一定意義上說,這種共識比一個簡單的口號更帶有根本性。

1. 以可持續(xù)發(fā)展為中心的基本內(nèi)涵

按照筆者的理解,以可持續(xù)發(fā)展為中心,決不是對以經(jīng)濟建設為中心的簡單否定,而是新形勢下對以經(jīng)濟建設為中心的發(fā)展和合理的揚棄,其基本內(nèi)涵至少應該包括以下三個方面:

一是要變過去人與自然的對立關系為諧和關系,強調(diào)經(jīng)濟、社會的發(fā)展必須同資源開發(fā)利用和環(huán)境保護相協(xié)調(diào),在滿足當代人需要的同時,不危及后代人滿足的能力;二是在中國特定環(huán)境和條件下,還要高度重視城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、不同社會群體之間的協(xié)調(diào)發(fā)展,避免城鄉(xiāng)、地區(qū)以及不同群體之間由于差距過大,發(fā)展失衡危及社會的和諧、穩(wěn)定與發(fā)展;三是堅持以可持續(xù)發(fā)展為中心,歸跟到底是要為人的生存發(fā)展提供良好、持久、和諧的環(huán)境和條件,因此,堅持以人為本,應該是可持續(xù)發(fā)展為中心的宗旨,也是可持續(xù)發(fā)展為中心的基本要義,必須貫穿始終。從這個意義上說,堅持以可持續(xù)發(fā)展為中心,也可以解讀為以人為中心的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

2.堅持可持續(xù)發(fā)展必須具備的制度條件

當然,歷史和現(xiàn)實的經(jīng)驗都告訴我們,一個發(fā)展戰(zhàn)略的提出以及順利的實施和貫徹,肯定是有條件的。作為一種頂層國家發(fā)展戰(zhàn)略,可持續(xù)發(fā)展為中心,也必須具備相應的保障和條件。這些條件,既有體制、制度層面的,也有政策、機制方面的。但不管那一個層面的問題,幾乎都與政府公共治理的價值選擇、制度安排以及公共政策的制定有關。如果沒有一個正確的價值導向、合理的制度安排,沒有能夠代表公平正義的公共政策制定系統(tǒng),再好的國家發(fā)展戰(zhàn)略,都可能**終變?yōu)閿[設。這正是我們今天特別需要關注的。

從我國公共治理的實際狀況而言,要堅持以可持續(xù)發(fā)展為中心的發(fā)展戰(zhàn)略,在體制、制度以及政策層面至少有三個問題需要改進:

第一, 要用可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略思維,重新審視我國的現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標和相關的指標體系,并對國家的產(chǎn)業(yè)結構、產(chǎn)業(yè)布局以及未來的發(fā)展重點等,進行必要的調(diào)整,使我們已經(jīng)確立的一些重大選擇和我國的經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展以及資源的合理利用、環(huán)境的保護相適應。要看到,隨著人類發(fā)展觀的變革,人們對現(xiàn)代化的路徑、方式、標準等,事實上都在發(fā)生著變化。中國作為世界上人口**多的國家,面對資源和環(huán)境的壓力,完全有必要、也有可能在現(xiàn)代化的模式、路徑等方面,進行大膽的探索,做出自己獨特的貢獻。這不僅要求我們有寬闊的戰(zhàn)略眼光,把中國的現(xiàn)代化放在世界大格局和未來發(fā)展趨勢中來審視,更重要的是要找準我們的位置和發(fā)展方向,不出現(xiàn)戰(zhàn)略性失誤,這將是我國在激烈的世界競爭中立于不敗之地**重要的保證。

值得關注的是,近來國務院相繼提出了建設節(jié)約型社會、建設綠色政府以及發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟等發(fā)展戰(zhàn)略,這些戰(zhàn)略,對未來我國經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展,走一條資源節(jié)約型發(fā)展道路,將產(chǎn)生深遠的影響。

第二,要為可持續(xù)發(fā)展為中心的國家發(fā)展戰(zhàn)略,提供有效的制度基礎。這方面涉及的問題也許會很多,但就當前而言,**緊迫的是改革黨政官員的選拔、考核和激勵制度,為堅持可持續(xù)發(fā)展為中心,提供干部基礎。筆者之所以要強調(diào)這一點,在于一個地方、系統(tǒng)、部門的發(fā)展,能不能貫徹可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略,關鍵在領導、特別是擔任重要領導職務者的觀念、追求和價值取向。我們前面指出的,在過去我國堅持以經(jīng)濟建設為中心的發(fā)展過程中,之所以在一些地方被扭曲、變形,出現(xiàn)了不顧及資源、環(huán)境的盲目發(fā)展,甚至大搞形象工程、政績工程的現(xiàn)象,一個重要原因,說到底也是我們現(xiàn)行的黨政領導干部的選拔考核制度中還存的一些缺陷所致,這在一定程度上助長了這些不良現(xiàn)象的蔓延。從這個意義上說,未來我們面臨可持續(xù)發(fā)展的壓力,首先可能不是來自人們對可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的認識,而是我們有沒有能夠促進這一戰(zhàn)略實施的制度保障。如果在涉及政治體制層面的黨政干部制度的改革方面不能有實質(zhì)性的改進,或者我們不能建立起一套與可持續(xù)發(fā)展相匹配的對黨政機關和官員的績效考核體系和指標,以可持續(xù)發(fā)展為中心的發(fā)展戰(zhàn)略就很難在實際工作中得到有效的貫徹和執(zhí)行。對此,我們絕不可掉以輕心。

第三, 要改善國家的公共政策制定系統(tǒng),為可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的貫徹實施提供政策保障。在現(xiàn)代公共治理中,公共政策的制定、實施是直接影響公共治理成敗**重要的因素之一。因為對政府來說,其所制定的公共政策,總是代表一定時期政府公共治理的價值導向、工作重點和策略主張的。因此,運用好政策工具,改善政府的公共政策制定系統(tǒng)和執(zhí)行系統(tǒng),都會對堅持以可持續(xù)發(fā)展為中心的發(fā)展戰(zhàn)略,產(chǎn)生深刻影響。

要看到,我國的公共政策制定系統(tǒng),雖然從總體上保證了我國改革開放發(fā)展的順利進行,但暴露出的問題也是不容忽視的。其中在堅持可持續(xù)發(fā)展方面,**主要的是對于經(jīng)濟、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展、環(huán)境保護、資源的合理利用等,從國家公共政策的角度,還沒有建立起一整套行之有效的政策保障體系;在促進城鄉(xiāng)、地區(qū)以及不同社會群體之間的協(xié)調(diào)發(fā)展方面,也缺乏有效的政策手段;更為另人擔憂的是,我們在某些公共政策制定中,已經(jīng)程度不同地受到強勢利益集團的影響,而弱勢利益群體爭取公共政策的能力在下降,從而使政府代表的公平正義的天平,在某些領域發(fā)生了傾斜。一個明顯的例子是,在過去20多年的改革發(fā)展中,我們的公共政策在鼓勵允許一部分地區(qū)和一部分人先富起來方面是有效的,但在促進城鄉(xiāng)、地區(qū)和不同群體共同富裕方面、特別是防止貧富差距拉得過大、引發(fā)社會沖突方面是有明顯缺陷的;同樣,我們的公共政策在促進經(jīng)濟的快速發(fā)展方面是相對有效的,但是在如何合理的利用資源、在快速的經(jīng)濟發(fā)展中如何防止環(huán)境的破壞等方面,也是有明顯失誤的。所有這些都告訴我們,在堅持以可持續(xù)發(fā)展為中心的發(fā)展戰(zhàn)略中,如何改進和完善我國的公共政策體系,確保政策的有效性和連續(xù)性,將會對這一發(fā)展戰(zhàn)略的順利實施具有決定性的影響,這一點同樣值得我們高度關注。

——摘自《經(jīng)濟參考報》




發(fā)表于 @ 2008年07月30日 00:00:00 |點擊數(shù)(

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